來源：明源不動產研究院 原文鏈接：
城投作為中國特色的產物，自上個世紀90年代誕生以來，已經走過了30多個年頭。30多年來，正是因為城投公司的存在，我國的城鎮化進程不斷加快，城市面貌日新月異。與此同時，在城投公司產生、發展、繁榮和轉型的過程中，行業內外對其認知也在不斷發生著變化。
城投的歷史貢獻 城投，肩負著推動區域可持續發展的使命和責任，是中國城鎮化進程中的重要推手。其歷史貢獻主要體現在以下幾個方面： 1）拓寬了城市建設的資金渠道 長期以來，我國地方政府肩負著促進地方發展的重任，這一職能的實現需要大量資金，用于地方基礎設施建設、公共服務改善和產業發展。 1994年分稅制改革后，留存給地方的可用財力有限，但地方承擔的事權卻未減少。財權和事權產生了錯位。舊《預算法》體系下，地方政府不允許舉債融資。本地的稅收和上級轉移支付除了用于維持城市基本運轉，剩余可用于開展項目建設的很少。 發展才能有錢（經濟增長），而有錢（啟動資金）才能發展，怎么辦呢？地方政府開始在土地等資產上做文章，并成立了城投公司，有效打破了制度上的制約，創造性地解決了中國城市建設發展中的資金瓶頸難題。 在地方政府的各類資產注入、現金流包裝、項目打包、擔保增信等支持下，城投公司通過銀行貸款、發行債券、融資租賃、信托等渠道，向銀行等各類金融機構籌集了大量資金，有效解決了地方政府的資金難題，用于基礎設施建設。 國發〔2014〕43號文出臺后，城投公司的政府融資職能雖被剝離，但為城市建設發展的資金籌措功能并未喪失。 2）提升了城建項目的運作效率 從我國的城市管理來看，地方政府是城市發展的領導者、組織者和決策者，同時又是城市建設的主要投資者，擔負著城市規劃、建設、管理的多重角色。 項目指揮部制一度扮演著重要的角色，但這種制度的缺陷也很明顯：存在管理成本高、專業技術水平弱、人員關系復雜、賬務管理混亂、項目運營能力弱等一系列問題。隨著城市管理要求的不斷提升，這種臨時性的項目管理模式弊端越發明顯，很難適應地方經濟社會發展的需要。 要破除上述弊端，一個專門性、專業性的項目管理機構就顯得十分必要。城投公司設立之初的主要目的是為項目融資，因為在融資過程中必須要關聯項目的投資、建設和運營模式，所以，城投公司對城建項目也十分了解，這為其深入參與項目融資后端的工作提供了先天條件。為此，各地紛紛讓城投公司介入城建項目的建設運營，甚至不少地方的城投以住建系統班底成立。 不少城投公司按照「政府主導、市場運作」的理念推進項目進程，從項目的組織協調、資金運作、項目管理等角度規范了項目運作。 近年來，不少城投公司更是搭建了「投融建營」一體化數字平臺，實現了項目的高效化、精細化、集約化、平臺化管控。戳我，項目盈利精準預測，收益看得清，風險控得住 3）極大的推動了城鎮化的進程 1949年，中國的城鎮化率只有10.6%。改革開放初期，也僅有17.9%。當時，相較于發達國家，我國的城鎮化率落后了50個百分點左右；即便相較于東南亞、南美等發展較快的經濟體，我國的城鎮化水平也落后了大約一半。 城鎮化水平的提高，是經濟發展水平提升的重要體現。城鎮化建設，首先是基礎設施要跟得上，其次才是產業集聚、人口集中、服務集成。 基礎設施既包括道路、交通、水務等，也包括科教文衛等配套設施，項目建設具有周期長、涉及面廣、外部性強等特點。 城投公司的主要職能是為城市的基礎設施建設、公共服務提升等提供項目融資，同時積極參與各類項目的建設、運營與管理。 城投公司在政府的支持下、金融機構的參與下，打通了資金通路，各類規模龐大的城市基礎設施項目得以快速上馬，我國的城鎮化水平快速增長。2023年末，我國的城鎮化率增長至66.16%，城鎮常住人口9.33億人，城投功不可沒…… 4）改善了城鄉居民的宜居水平 早期，作為典型的發展水平滯后的發展中國家，我國城市基礎設施落后、環境污染嚴重、住房資源緊張、城市街面破舊、治安問題頻發等。 20世紀末，我國逐步開始推進保障性住房建設，2005年開始實行棚戶區改造，2008年以后棚戶區改造加快了步伐，后續又陸續開展了貨幣化安置、三年棚改計劃等。城投公司承擔了大量的安置房、回遷房、經濟適用住房、公租房、廉租房等各類保障性住房建設，徹底改變了城鄉居民的居住條件。 針對路況基礎差、交通運營能力弱的問題，城投公司一方面加大交通基礎設施投資建設，平整和拓寬道路，另一方面投入人力、物力，開展公共交通運營工作。 隨著城市汽車保有量增多，出現了停車難等問題，城投公司又規劃建設停車位，甚至利用互聯網平臺整合各類停車資源，上馬智慧停車系統，建設立體停車庫等。在大型城市，城投公司還有地鐵的建設和運營任務。當下，新能源汽車成為趨勢，城投公司還廣泛參與到了充電樁的建設和運營中。 除了住和行兩大常見的民生工程外，城市供排水保障、能源供應等也是廣大城投公司的重要工作。此外，城投公司還承擔城市園林綠化、亮化等工程的升級改造，以及公園、廣場、健身設施、文化場館的建設和運營等，讓城市變得越來越美好、溫馨。
城投產生的問題 城投在推動城鎮化進程和城市建設方面發揮了重要作用，但同時也產生了一些問題。這些問題主要表現在以下幾個方面： 1）債務風險問題 城投的債務風險是當前最為突出的問題之一。由于城投承擔了大量的城市基礎設施建設和公共服務項目，這些項目往往需要大量的資金投入，而城投公司的資金來源主要依賴于政府財政支持、銀行貸款和發行債券等渠道。 2009年，我國政府為應對國際金融危機推出4萬億經濟刺激計劃之后，城投公司如雨后春筍般冒出，極大地推動了基礎設施的上馬和建設。不過，由于快速擴張，城投公司在內部管理方面存在諸多問題，如財務管理不規范、內部控制不力等。這導致資金使用不當、財務信息不透明等問題頻發，加大了城投公司的財務風險。 例如，一些城投公司由于財務管理不規范，存在資金挪用、虛報冒領等問題；同時，由于內部控制不力，導致項目成本超支、資源浪費等現象時有發生。戳這里，讓國有資產評估有重點，盤活有抓手 某些城投公司由于過度依賴高成本的短期融資方式，導致融資成本高昂，且存在資金鏈斷裂的風險。一些城投公司因為債務問題而陷入困境，甚至面臨破產的風險。特別是隨著近幾年房地產行業調整，土地出讓金收入銳減之后，這一矛盾更變得尤為突出。 對此，監管部門也洞若觀火，很早就開始規范城投的融資，并著手處理新增隱性債務。近幾年取得了積極成果。去年，更是推出了12萬億的化債組合拳。為化解包括城投債務在內的地方債，提供了強大的支持。 2）運營效率問題 由于其承擔的任務以及誕生的背景，城投公司的市場化程度普遍不高，所以在運營過程中也面臨著一些效率問題。 一方面，由于城投公司往往承擔著多個項目的建設和運營任務，項目之間的協調和管理難度較大。 另一方面，城投公司的運營模式和管理機制相對較為傳統和保守，缺乏創新和靈活性。這導致城投公司在項目推進和資金使用等方面存在效率不高的問題。 此外，由于城投公司通常承擔了大量的公益性項目，這些項目的收益往往較低，甚至可能出現虧損。長期以來形成的慣性，使其對市場變化的敏感度不高。例如，一些城投公司過于樂觀，投資的產業園區、基礎設施建設項目等，由于市場需求不足或運營效率低下，導致項目收益不佳，甚至形成不良資產……頭部國企都在用的云資管平臺，點擊了解 3）自身定位問題 城投公司歷史上在區域、城市、園區等基礎建設投資領域發揮了重要作用，但隨著政府投融資職能的剝離，城投公司原先的核心定位逐漸模糊，新時代下，新的市場化為主導的定位亟需重塑。 然而，由于城投公司的歷史背景和特殊性質，其市場化轉型難度較大。一方面，城投需要擺脫對政府財政支持的過度依賴，實現自我發展和自我造血；另一方面，城投還需要適應市場化競爭的環境和規則，提高自身的競爭力和創新能力。 當前，不少城投公司仍然過度依賴政府指令性任務，缺乏市場化投資和經營的業務，導致核心業務能力和業務模式缺失。這種情況下，城投公司難以形成自身的核心競爭力和市場優勢。
城投的發展方向 面對問題和挑戰，城投需要積極探索未來的發展方向和路徑。以下是對城投公司未來發展方向的一些思考和建議： 1）加強債務風險管理 債務風險是城投當前面臨的最大問題之一。因此，城投公司需要加強債務風險管理，建立健全風險防控機制。 一方面，城投公司需要加強對自身債務規模和結構的監測和分析，及時發現和化解潛在風險；另一方面，城投公司還需要積極尋求多元化的融資渠道和方式，降低對單一融資渠道的依賴程度。同時，城投公司還需要加強與金融機構的合作和溝通，爭取更多的金融支持和幫助。 2）提高運營管理效率 提高運營效率是城投未來發展的重要方向之一。城投公司需要優化項目管理流程和提高項目管理水平，加強項目之間的協調和管理力度。 同時，城投公司還需要積極引入先進的管理理念和技術手段，提高項目建設和運營的效率和質量。 例如，城投公司可以借鑒國內外先進的項目管理經驗和技術手段，建立項目管理信息系統和數據庫等信息化平臺，實現項目管理的信息化和智能化。這方面，已經有非常多的優秀案例。 3）加速業務轉型升級 很顯然，在上一階段，城投公司很好地完成了自身的使命。但面向未來，城投公司要生存發展就必須要轉型升級。 市場化轉型是城投公司未來發展的必然趨勢。一方面，城投公司需要逐步擺脫對政府財政支持的過度依賴，通過市場化運作方式實現自我發展和自我造血；另一方面，城投公司還需要適應市場化競爭的環境和規則，提高自身的競爭能力…… 具體到轉型方向，目前已經有一批城投公司走出了新路。
一、轉型城市綜合運營商 這是城投轉型案例最多的方向。通過授予城投公司特許經營專營權，城投平臺可圍繞區域內與民生相關、有市場現金流的準公益性項目以及特定市場化經營性項目展開轉型，比如整合區域內分散的公用事業企業，打造全區域性的民生綜合平臺，基于城投獨特的市場地位擴大規模效應，激活低效資產，保證盈利能力，與城市發展相伴成長。盤清資產底數，嚴防國有資產流失，點擊了解 比如，作為國內最早的城投公司之一，上海城投通過多元化經營、優化資產結構和加強風險管理等措施，成功轉型為城市基礎設施和公共服務的綜合運營商。 二、向產業投資主體轉型 城投公司進行產業投資，旨在引領區域內產業轉型發展，并最終助力所在城市實現產業轉型升級。去年，就有大量的城投公司轉型為產投公司…… 當然，打造產業投資主體需要投入大量的資金，且存在投資失敗的可能性，因此對區域的產業類型要求較高，一般集中于本區域的戰略性新興產業和重點發展產業。 城投平臺可以結合政府財政資金和自有資金，通過成立產業基金的形式集聚資金，吸引社會資本的參與。 這種模式，在合肥、深圳、青島、蘇州等地，都已經有大量成功的實踐。 三、向建筑工程企業轉型 對于傳統上以委托代建業務為主的城投平臺來說，向建筑工程企業轉型也是一個可行的方向。 這部分城投轉型可以從熟悉的工程項目著手，向上下游延伸。向上游延伸即自行從事工程建設，賺取施工利潤；向下游延伸則是承接完工項目的經營和管理，如成立物業管理公司，為產業園區和保障性住房小區提供物業服務，收取管理費用。 該轉型方向，對資源質量要求較高且存在項目前期開支較大的問題，因此需要城投有較強的產業、商業發展實力，擁有專業的團隊，或者掌握較高的區域資源稟賦。 四、邁向市場化、經營化 城投公司還可以通過參與多樣化的經營化項目，實現向市場化、經營化主體的轉型。比如在區域內打造商業綜合體以及參與部分房地產項目；增加園區運營業務收入、金融業務收入等。
小 結 城投在中國城市化和地方經濟發展中發揮了重要作用，但也面臨著債務風險、盈利模式單一等問題。未來，城投公司需要轉型升級，才能繼續為地方經濟發展貢獻力量。城投公司的轉型方向多種多樣，關鍵在于結合自身實際情況和區域環境，選擇最適合自己的轉型路徑。
※ 這是2025年明源不動產研究院「城投城建」主題文章第3篇。
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